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18 avril 2008

La concurrence fiscale pour une administration publique responsable - Berlin 2007

Victoria Curzon-Price a commencé sa présentation avec l’examen des raisons pour lesquelles l’OCDE a initié un débat sur la concurrence fiscale « dommageable ». La concurrence fiscale au niveau mondial ces dernières décennies a eu un effet évident sur la baisse des taux d’impôts mondialement. L’OCDE craignait que cette concurrence vers la baisse des taux n’initie une « course vers le bas » dans laquelle l’Etat tel que nous le connaissons ne pourrait plus exister. La concurrence fiscale a en conséquence été déclarée dommageable et ces « petits Etats agaçants » avec des impôts faibles devraient être empêchés de baisser encore les taux de manière à ne pas porter tort au modèle dominant d’Etat des pays à fiscalité élevée. Effectivement, la concurrence fiscale mondiale a eu des effets. Entre 1980 et 2003 les pays anciennement développés ont réduit leurs taux marginal d’impôt sur le revenu de 7à % à 44 % en moyenne. Les pays en transition ont réduit les impôts de presque 100 % à 2 » % en moyenne. A l’exception de seulement six pays chaque Etat dans le monde a réduit son taux impôt sur le revenu. Il en est de même pour les taux d’impôt sur les sociétés. Certains Etat baltes connaissent désormais des taux d’impôt sur les sociétés de zéro. Irlande a réduit son taux d’impôt sur les sociétés de 50 % à 12,5 %. Même les impôts sur le travail, les contributions sociales, décroissaient en moyenne. Il n’y a qu’en matière de TVA que la concurrence fiscale ne semble pas avoir un tel effet.
Cependant il n’y a pas de « course vers le bas » comme le craint l’OCDE. Même si les taux d’impôts étaient réduits dans la période mentionnée, les recettes fiscales ont augmenté du fait de l’effet Laffer, et ce partout. La plupart des pays qui ont baissé leurs taux d’impôt ont aussi accru leur dépense publique exprimée en pourcentage du PIB. Mais on trouve aussi des pays comme l’Irlande ou la Nouvelle Zélande qui ont réduit à la fois les taux d’impôt et les dépenses publiques. Ce groupe de pays a bénéficié – en moyenne – d’un taux de croissance économique qui a été deux fois plus élevé que celui des pays qui n’ont pas réduit leur dépense publique en proportion du PIB.
Les règles de la concurrence fiscale sont clairement posées. Les pays doivent être attractifs pour les capitaux étrangers, pas simplement pour attirer des investisseurs étrangers, mais aussi pour ne pas faire fuir des entreprises. Cette concurrence n’est cependant pas dommageable car il est très fort probable que la croissance économique suive ces réductions de taux d’impôt. A l’inverse de l’avertissement de l’OCDE en matière de concurrence fiscale il n’y a pas de « course vers le bas». Les données macro-économiques de Victoria Curzon-Price montrent clairement que la réduction des impôts conduit à des taux de croissance économique plus élevés, ce qui produit des recettes publiques croissantes.

Charles B. Blankart (Université Humbolt à Berlin) a examiné pour sa part les effets de l’autonomie fiscale d’entités infranationales, exemplifiées par le cas de deux communautés locales en Allemagne et en Suisse. La petite municipalité saxe de oderwitz a décidé en 1992 de construire un nouveau gymnase sur un mode de partenariat public-privé, c'est-à-dire en effectuant un location leasing auprès d’un investisseur privé avec l‘option de l’acheter quelques décennies plus tard. La Cours d’Audit de Saxe déclara plus tard ce contrat de non économique et la municipalité dut alors poursuivre l’autorité de supervision pour compensation. La Cour Fédérale de Justice décida en définitive que l’autorité du district devait fournir une compensation du fait de sa supervision obligatoire des municipalités sous sa coupe. Les autorités locales en Allemagne ne peuvent donc jamais faire faillite. En 1998 Leukerbad, dans le canton suisse du Valais, a été déclaré insolvable. Certains créditeurs ont alors poursuivi le Valais pour qu’il prenne en charge les dettes de cette municipalité. La Cour fédérale suisse a cependant tranché en faveur de l’autonomie fiscale. Ainsi un canton n’est pas responsable des dettes des municipalités du canton. A la suite de cette décision, le marché des capitaux en Suisse s’est réorganisé. Des agences de notation sont apparues et ont permis aux créditeurs de différencier les bons des mauvais débiteurs.
Le cadre d’incitations illustré par le cas d’Oberwitz conduit à un niveau excessif de dettes. Mais les résultats sont très différents si un débiteur public comme Leukerbad peut faire faillite. La municipalité a maintenant l’incitation de devenir un bon débiteur. Et de leur côté les créditeurs n’accordent des crédits que s’il y a une bonne chance que les obligations soient respectées. Ce cadre d’incitations différent accroît aussi l’efficience ex-ante comme ex-post. La première signifie créer des procédures qui permettent au créditeur d’estimer de manière fiable la position financière d’un débiteur potentiel (par exemple des règles de transparence financière ou de conduite financière appropriée). La deuxième décrit l’établissement de procédures et de règles (par exemple un code de l’insolvabilité) pour faire face au cas de banqueroute, c'est-à-dire pour réduire les pertes possibles des deux côtés.
La tendance effective des emprunts communs vers les emprunts obligataires en finances publiques fournit aussi des incitations pour plus de transparence et la création de procédures pour le cas de l’insolvabilité, même si la banqueroute de collectivités locales ou régionales n’est pas possible. A présent il n’y a pas de demande politique pour créer un code de l’insolvabilité des collectivités en Allemagne. Néanmoins, établir par exemple des clauses d’action collective dans le cas d’une émission d’obligations du secteur public peut être considéré comme une forme de code de l’insolvabilité restreint à cette obligation. Comme Charles B. Blankert l’a souligné, ces procédures ont un impact sur les taux d’intérêt et peuvent mener à un refinancement plus favorable des collectivités locales.

Dans son exposé

Michael Eilfort (Stiftung marktwirtschaft, Berlin) a souhaité prendre la défense du principe de
concurrence fiscale. Si les taux d’impôt et la structure fiscale dans un pays étaient absolument décisifs pour la richesse de cette nation, il n’y aurait jamais eu de REVIVAL allemand et les entreprises se seraient délocalisées. Le rôle des questions fiscales ne doit donc pas être sur-estimé. Cependant, la Stiftung Marktwirtschafts critique le système fiscal allemand depuis longtemps et élaboré des suggestions pour une réforme fiscale durable. L’objectif principal de la Stiftung Marktwirtschaft est la réforme de la structure fiscale en Allemagne parce que les aspects tels que la confiance, la fiabilité, et la prédictibilité de la législation fiscale ou la transparence sont au moins aussi importants que des taux d’impôts bas. Ainsi Michael Eilfort accueillit avec bienveillance les efforts de l’Union Européenne pour harmoniser les systèmes fiscaux et affiner le système allemand: pas de réel Marché Commun en Union Européenne sans une concurrence fiscale sur des termes égaux.

Mais la politique fiscale allemande rend en réalité le système fiscal encore plus obscur. La corruption, la complexité et l’absence de transparence ont désormais atteint des sommets. Eilfort illustre ceci avec un proverbe indien qui cadre bien avec la Grande Coalition gouvernant l’Allemagne aujourd’hui : « Que les éléphants fassent l’amour ou la guerre, c’est l’herbe qui en souffre ».

Concernant le niveau communal Eilfort reprend la présentation de Charles Blankart et met en exergue le rôle de la Suisse comme un modèle pour l’Allemagne. La Stiftung Markwirtschaft a appelé à la fixation d’un taux municipal de l’impôt sur le revenu, fixé par la municipalité – et rendu public à tous les contribuables. Ceci aboutirait à plus de responsabilité et à la baisse des dépenses municipales.

Dans la dernière présentation de cette conférence sur la concurrence fiscale, Lars Feld (Université de Heidelberg) a examiné la question de savoir s’il est raisonnable de concéder l’autonomie fiscale aux états fédérés allemands. Avant cependant de répondre par l’affirmative à cette question, il a d’abord contribué à la discussion qui a suivi le rejet de Michael Eilfort de la concurrence fiscale en matière de structure fiscale. Il y a en particulier deux raisons en faveur de l’harmonisation de la structure fiscale en Europe, par exemple l’assiette des taux d’impôt sur les sociétés. Premièrement, les nations avec des taux d’impôt sur les sociétés élevés souffrent de la stratégie de minimisation d’impôts des entreprises européennes qui délocalisent leurs gains vers les pays à faible fiscalité. Deuxièmement, s’il n’y a pas de restriction dans la détermination de l’assiette de l’impôt sur les sociétés, des subventions cachées sous la forme d’exemption fiscales peuvent être facilement créées. Cependant, l’harmonisation de la structure fiscale mène aussi mène aussi au nivelage des taux d’impôt et offre des incitations aux entreprises à effectuer des ajustements non désirés quant à
la définition de l’assiette imposable. Ainsi, les désavantages de l’harmonisation de la structure fiscale peuvent être plus élevés que ceux du simple transfert de profits. Lars Feld a souligné le besoin d’une réforme rigoureuse des règles constitutionnelles en matière de finances publiques en Allemagne. Les Länders en Allemagne souffrent d’une crise financière structurelle qui est la conséquence d’une absence de leur autonomie en termes de revenus. La dette publique est l’instrument le plus flexible pour les finances de ces entités. Cela couplé avec un système d’égalisation financière qui « aplatit » encore plus les choses, et nous obtenons un gaspillage d’argent public et un niveau excessif de dette publique. Le développement de la dette nationale suisse est caractérisé par une tendance similaire à celle de l’Allemagne. Mais du fait de la concurrence fiscale existante les autorités régionales et locales
en Suisse ne sont pas surendettées ; le niveau fédéral est en fait essentiellement responsable de l’accroissement de la dette. Par contraste avec l’Allemagne où les revenus des impôts les plus importants sont partagés et où les taux de presque tous les impôts sont harmonisés, les cantons ont une réelle autonomie du côté de leurs revenus. Plutôt que de contracter de nouvelles dettes pour financer / rembourser les dépenses publiques ils ajustent le niveau d’imposition. L’imposition entre cantons peut varier grandement et la mobilité des contribuables est une incitation à limiter la dépense et à une fourniture plus efficace de biens publics.
La concurrence fiscale est un élément crucial du fédéralisme suisse. L’introduction de l’autonomie fiscale en Allemagne se voit essentiellement opposer l’argument que les Länders de l’Allemagne de l’Est ne seraient pas capables de générer des revenus substantiels avec une imposition autonome. Cela est cependant erroné puisque la variabilité du PIB des cantons en Suisse est aussi grande qu’entre les Länders d’Allemagne. Les variations relatives par rapport au PIB par tête moyen sont quasiment identiques si l’on effectue la comparaison entre les cantons les plus pauvres en Suisse et les Länders Est-allemands. Lars Feld a ainsi conclu que même en prenant en compte les effets de la mobilité fiscale, les recettes publiques en Allemagne de l’Est ne déclineraient pas avec l’introduction de l’autonomie fiscale. En résumé, l’introduction de la concurrence fiscale en Allemagne est possible et limiterait la dépense publique dans les Länders.

Les echos dans la presse